QUADERNO GIURIDICO N. 3 (2009): La nuova versione del Codice
Beni Culturali e Paesaggio: la nuova versione del Codice
a cura di Giuseppe Chiarante e Umberto D’Angelo
La legislazione in vigore dopo le ultime modifiche del 2008
con commenti di Vezio De Lucia, Caterina Bon Valsassina, Wanda Vaccaro Giancotti, Irene Berlingò, Anna Maria Mandillo, Paola Carucci, Sergio Vasarri
In appendice il nuovo Regolamento del Ministero
«Quaderni dell’Associazione Ranuccio Bianchi Bandinelli, fondata da Giulio Carlo Argan», Collana Giuridica, N. 3, Iacobelli editore, Pavona di Albano Laziale (Roma) 2009.
Sommario del volume
Premessa
di Giuseppe Chiarante e Umberto D’Angelo
Codice dei beni culturali e del paesaggio Testo coordinato
L’evoluzione della legislazione sul paesaggio
di Vezio De Lucia
Conservazione e restauro
di Caterina Bon Valsassina
L’autonomia che non c’è: riflessioni e proposte
di Wanda Vaccaro Giancotti
Sulle professioni
di Irene Berlingò
I beni librari nel nuovo Codice: ancora in lista di attesa?
di Anna Maria Mandillo
Modifiche in materia di Archivi
di Paola Carucci
La salvaguardia del patrimonio culturale immateriale: rapporti fra normativa nazionale e convenzioni Unesco
di Sergio Vasarri
Appendici
Audizione dell’Associazione Bianchi Bandinelli alla Commissione Istruzione e cultura del Senato, 31 gennaio 2006
Appello al Presidente del Consiglio: per la rapida approvazione del Codice dei Beni culturali e del paesaggio, “la Repubblica” 10 gennaio 2008
Regolamento del Ministero: D.P.R. 26 novembre 2007 n. 233 e proposte di modifica approvate dal Consiglio dei Ministri del 18 dicembre 2008
Premessa
di Giuseppe Chiarante e Umberto D’Angelo:
Con la pubblicazione di questo volume – che raccoglie integralmente le norme oggi vigenti del Codice dei Beni culturali e del paesaggio, così come esse risultano dalle modifiche apportate al Codice Urbani del 22 gennaio 2004 prima con i decreti legislativi 24 marzo 2006 n. 156 e n. 157, emanati per iniziativa del ministro Buttiglione, poi con i più recenti decreti legislativi del 26 marzo 2008 n. 62 (beni culturali) e n. 63 (paesaggio) – l’Associazione Bianchi Bandinelli offre, nella collana dei suoi Quaderni giuridici, un quadro complessivo della legislazione attualmente in vigore per la tutela e valorizzazione dei beni culturali e ambientali del Paese, fornendo così agli studiosi e agli operatori del settore uno strumento di documentazione e di lavoro che è certamente di notevole utilità. Uno strumento di lavoro che sarà certamente apprezzato anche perché, al pari dei precedenti Quaderni, anche questo non si limita a riportare, aggiornate, le norme legislative, ma le accompagna con un apparato critico che agevola la lettura e la consultazione.
In questo caso, trattandosi di un aggiornamento e di un’integrazione del quaderno Beni culturali, nuovo Codice e riforma del Ministero pubblicato, a cura di Giuseppe Chiarante e Umberto D’Angelo, in data luglio 2004 nella Collana giuridica dell’Associazione presso l’editore Graffiti, è parso opportuno concentrare l’attenzione sulle innovazioni introdotte con i recenti decreti rispetto al testo originario del Codice Urbani: abbiamo perciò chiesto a studiosi particolarmente qualificati sui problemi dei diversi settori del patrimonio culturale una valutazione critica delle modifiche apportare con i decreti legislativi 26 marzo 2008 nn. 62 e 63 e dei problemi applicativi che tali modifiche propongono. In questa prospettiva si collocano gli interventi di Vezio De Lucia, Caterina Bon Valsassina, Irene Berlingò, Annamaria Mandillo, Wanda Vaccaro, Paola Carucci, Sergio Vasarri.
Non è invece parso necessario, trattandosi di materia già conosciuta, un commento analitico dei singoli articoli (in molti casi rimasti pressoché immutati): rinviamo perciò il lettore che voglia approfondire l’analisi della normativa specifica alle note contenute nel già citato quaderno Beni culturali; nuovo Codice e riforma del Ministero e soprattutto all’apparato critico, particolarmente ricco e documentato, contenuto nei tre quaderni Il nuovo sistema giuridico dei beni culturali: Testo Unico, norme non abrogate, organizzazione del Ministero, pubblicati nel 2002 con una presentazione di Giuseppe Chiarante e con un approfondimento critico di Wanda Vaccaro Giancotti, della normativa delineata nei diversi articoli. In tali testi i lettori trovano anche le norme legislative in data anteriore al 2004 che, pur non essendo state riprese formalmente nel nuovo Codice, sono rimaste tuttavia in vigore perché non soppresse né dal Codice stesso né da altri provvedimenti legislativi.
Anche dopo le modifiche apportate dai decreti legislativi nn. 156 e 157 del 2006, l’applicazione pratica del Codice aveva evidenziato alcune esigenze da soddisfare: il rispetto puntuale degli accordi internazionali relativi alla circolazione dei beni storici e artistici, nonché la considerazione degli obblighi derivanti dall’adesione alle convenzioni internazionali; la riconsiderazione della disciplina di tutela dei beni archivistici, anche in considerazione della ventilata istituzione dell’archivio storico della Presidenza del Consiglio dei Ministri; la definizione puntuale della disciplina di salvaguardia del patrimonio culturale di proprietà di enti pubblici e privati, nonché di enti ecclesiastici, in caso di dismissioni o di valorizzazione economica; la ridefinizione delle competenze fra Stato, Regioni e enti territoriali in materia di paesaggio.
A seguito della ratifica delle due Convenzioni internazionali UNESCO in materia di salvaguardia del patrimonio culturale immateriale (Parigi, 3 novembre 2003) e di protezione e promozione delle diversità delle espressioni culturali (Parigi, 20 ottobre 2005), per evitare interpretazioni errate sia degli obblighi assunti a livello internazionale sia dei confini fra la tutela delle cose di interesse storico e artistico e la salvaguardia di manifestazioni e valori della cultura immateriale, il Codice è stato integrato con l’inserimento dell’articolo 7 -bis, il quale stabilisce che le espressioni di identità culturale considerate da tali Convenzioni sono soggette alle disposizioni del Codice stesso qualora siano rappresentate da testimonianze materiali per cui sussistano le condizioni di tutela stabilite dall’articolo 10. Sergio Vasarri, nel suo dettagliato intervento, illustra però il contrasto creato fra la normativa nazionale e quella internazionale.
Gli articoli 64-bis, 87 e 87-bis tengono conto sia degli obblighi comunitari (direttiva 93n/CEE del Consiglio e regolamento CEE n. 3911/92 dci Consiglio), sia dei vincoli discendenti dalla Convenzione UNESCO sulla illecita importazione, esportazione e trasferimento dei beni culturali (Parigi, 14 novembre 1970), nonché dalla Convenzione UNIDROIT sul ritorno dei beni culturali rubati o illecitamente esportati (Roma, 24 giugno 1995), fissando una serie di principi generali di tutela nella circolazione internazionale delle cose appartenenti al patrimonio culturale nazionale. Tali articoli stabiliscono pertanto: che il controllo sulla circolazione internazionale è finalizzato a preservare l’integrità del patrimonio culturale in tutte le sue componenti, così come individuate dal Codice; che l’esercizio della funzione di controllo sulla circolazione internazionale delle cose d’arte (effettuato in conformità ai principi fissati dal Codice e agli obblighi in sede comunitaria , internazionale) costituisce funzione di preminente interesse nazionale; che i beni costituenti il patrimonio culturale, nel regime della circolazione internazionale, non sono assimilabili a merci.
Per rimediare a errori tecnici di stesura delle disposizioni, sono state apportate alcune modifiche all’articolo 68, specificando che: gli oggetti d’arte presentati agli uffici d’esportazione sono “cose”, seppure di interesse storico o artistico; gli stessi uffici devono accertare che tali “cose” siano di interesse culturale secondo i principi e criteri direttivi della normativa. Le stesse esigenze correttive hanno portato a interventi negli articoli 65, comma 3, 69, comma 3, 70, commi 2 e 3,71, comma 3, 72, comma 2, 73, comma 1. Altri interventi integrativi o correttivi hanno interessato gli articoli 70, 72, 74, 75, 76 e 78, sempre nella logica di adeguamento alla normativa nazionale e internazionale.
Le correzioni e integrazioni riguardanti i beni archivistici sono state necessarie per rimediare a alcune contraddizioni della disciplina del settore, e sono trattate in questo volume nell’intervento di Paola Carucci.
Particolarmente delicata la parte relativa alle dismissioni o alle concessioni in uso degli immobili pubblici di interesse culturale. Già il decreto legislativo n. 156/2006 aveva eliminato il cosiddetto “silenzio-assenso”, comunque mai reso operativo per il fatto che le soprintendenze erano sempre riuscite a esprimersi entro il termine dei centoventi giorni prescritti. Le ulteriori modifiche sono state dettate dall’esigenza di una più stringente e efficace disciplina di controllo, con l’adeguamento del Codice, negli articoli 55, 56 e 57, alle modalità dettate dal D.P.R. n. 283/2000, salvo le differenze dovute alla verifica dell’interesse culturale, che nel Codice è oggetto di un procedimento autonomo (articolo 12), propedeutico al rilascio dell’autorizzazione all’alienazione. Gli articoli 55-bis e 57-bis sono stati aggiunti per disciplinare l’operatività della clausola risolutiva espressa e per estendere l’applicabilità delle procedure di controllo a ogni procedura di dismissione o di valorizzazione e utilizzazione economica di beni immobili pubblici di interesse culturale.
Le modifiche dell’articolo 53 tendono a chiarire che, riguardo al demanio culturale, solo la legislazione di settore stabilisce modalità, limiti e condizioni per l’eventuale dismissione o utilizzazione per finalità che devono comunque essere compatibili con le esigenze di tutela; quelle all’articolo 54 hanno il fine di dare un assetto più organico all’articolazione delle diverse fattispecie di inalienabilità.
Per quanto riguarda gli enti ecclesiastici, il Consiglio di Stato aveva rilevato una lacuna normativa: la legge di tutela n. 1089 del 1939 aveva utilizzato la formula “enti ed istituti legalmente riconosciuti” per estendere la disciplina agli enti ecclesiastici; questa formula non era stata ripresa nel Codice, rendendo impossibile la sottoposizione di tali enti all’autorizzazione preventiva in caso di dismissioni. Si è dovuto quindi chiarire che nell’ambito delle “persone giuridiche private senza fine di lucro” sono compresi anche gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti. Pertanto, all’articolo 1, comma 5, si è inserita la formula “enti ecclesiastici civilmente riconosciuti” per chiarire che tali enti sono obbligati a garantire la conservazione dei beni culturali di cui sono proprietari, possessori o detentori; ugualmente, all’articolo 10, comma 1, gli “enti ecclesiastici legalmente riconosciuti” sono inseriti fra i soggetti giuridici le cui cose di carattere artistico, storico, archeologico o etnoantropologico sono qualificabili come beni culturali; lo stesso all’articolo 30, comma 2, riguardo agli obblighi di conservazione del patrimonio culturale e all’articolo 56, comma 1, lettera b) e comma 2, lettera b), riguardo all’ autorizzazione preventiva in caso di alienazione.
La parte riguardante il paesaggio è trattata nel primo capitolo di questo volume, con la consueta grande competenza e precisione, da Vezio De Lucia.
Non possiamo infine concludere questa breve presentazione senza esprimere due motivi di preoccupazione che a nostro avviso è indispensabile rendere ben presenti nel valutare sia le norme del Codice sia i problemi della loro applicazione. Il primo problema riguarda la diffusa presenza, tanto negli orientamenti di larga parte della classe dirigente politica quanto nell’opinione pubblica diffusa, di un ‘impostazione economicistica e privatizzante che indebolisce l’impegno di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio: basta pensare al rilievo che è stato dato, a partire dal Codice Urbani, al tema della cosiddetta “verifica” (e all’ambiguità delle procedure previste) della persistenza o meno dell’interesse culturale dei singoli beni al fine di decidere circa la riconferma o meno della loro inalienabilità; “verifica” che pericolosamente ha preso il posto del principio contrario alla possibilità di vendere il patrimonio culturale pubblico, che era centrale nella precedente legislazione.
È vero che i pericoli insiti nell’introduzione dell’istituto della verifica e nelle norme istitutive della cosiddetta “Patrimonio S.p.A.” sono stati fino ad ora generalmente sventati dalla mobilitazione delle associazioni culturali e ambientalistiche e dalle prese di posizione dell’opinione pubblica più avvertita. Ma l’insistenza con cui vengono riproposte sia l’ipotesi di una possibile vendita di parte del patrimonio pubblico per colmare i vuoti di bilancio, sia la proposta di impostare una politica dei beni culturali che si caratterizzi per potenziarne una non meglio precisata redditività, debbono indurre a un maggiore impegno nel contrastare simili indirizzi economicistici e privatizzanti.
Il secondo motivo di preoccupazione (che si collega al primo, perché una struttura pubblica debole apre inevitabilmente la strada a forme dirette o indirette di privatizzazione della gestione se non della proprietà dei beni) riguarda la debolezza della Struttura ministeriale, l’insufficienza dei finanziamenti, il ritardo nel ricambio del personale scientifico, che è invece essenziale per garantire che non vada perduta l’alta qualità dell’azione di conservazione e di restauro.
Per questo, l’impegno perché non si indebolisca l’apparato legislativo che garantisce il nostro patrimonio culturale (e perché, anzi, i vuoti e le insufficienze che al riguardo permangono vengano al più presto colmate) deve costantemente accompagnarsi con quello rivolto a garantire che la struttura pubblica preposta alla tutela sia realmente adeguata ai suoi compiti, sia sotto il profilo della qualità sia sotto quello della strumentazione organizzativa. E questo tema è approfondito negli interventi specifici che pubblichiamo in questo volume a commento sia del testo legislativo sia dell’organizzazione del Ministero.
