DDL 2606 Camera già DL Senato 1372
Delega al Governo per la revisione del codice dei beni culturali e del paesaggio in materia di procedure di autorizzazione paesaggistica
Osservazioni Associazione Ranuccio Bianchi Bandinelli
L’Associazione Ranuccio Bianchi Bandinelli è stata audita in Senato in data 8 aprile 2025 insieme ad altri rappresentanti di associazioni e esperti e ha trasmesso per gli atti il proprio parere, nel corso delle audizioni per il testo del DL 1372.
Riguardo alla elaborazione del DDL 2606, il testo presenta miglioramenti nella forma ma nella sostanza permangono le stesse criticità.
Si premette, con fermezza, che le Soprintendenze non possono essere considerate un ostacolo allo sviluppo economico e territoriale del Paese poiché svolgono il proprio compito, nell’interesse pubblico, di salvaguardare e valorizzare (anche indirizzando con prescrizioni le varie inevitabili trasformazioni) il “volto amato della Patria”, definizione di paesaggio data nel 1922 da Benedetto Croce Ministro della Pubblica Istruzione, nella prima legge sul paesaggio.
Ad oggi si deve con certezza affermare che solo le Soprintendenze rappresentano l’istituzione per la salvaguardia del paesaggio e del territorio, anche in assenza degli strumenti di pianificazione, un’azione esercitata con la competenza che solo il personale specialistico può avere.
L’introduzione di alcune modifiche al vigente Codice dei beni culturali e del paesaggio costituirebbero un radicale stravolgimento della tradizione italiana di tutela e si porrebbero, pertanto, in contrasto con l’art. 9 della Costituzione. Una tradizione che è segnata dalla legge Croce del 1922, dalle leggi Bottai del 1939, fino ad arrivare all’articolo 9 della Costituzione e al Codice.
Il procedimento di autorizzazione paesaggistica per opere ricadenti in zone tutelate ai sensi della parte terza del Codice dei BBCC (ovvero all’interno del perimetro dei beni paesaggistici) è stato ridefinito proprio dal Codice del 2004, all’art. 146. In esso è stato introdotto il parere di merito della Soprintendenza, che l’ente locale titolare del rilascio (regione, provincia o comune a seconda della fattispecie di opera o della singola legge regionale) deve acquisire.
Il successivo DPCM 12.12.2005 ha definito i contenuti dell’allegato alla richiesta di autorizzazione paesaggistica (la cosiddetta Relazione Paesaggistica), il solo documento indispensabile al suo rilascio, che consente alle Soprintendenze di esprimere il parere di compatibilità paesaggistica.
Il Codice ha riassegnato al Ministero della Cultura un ruolo chiave in materia paesaggistica, ripristinando il parere di merito e la pianificazione, che svolge in concerto con le Regioni.
Dalla metà del secolo scorso si era assistito a un processo di progressiva attrazione della materia paesaggistica verso le politiche territoriali e l’urbanistica.
I decreti delegati, con l’attribuzione della materia alle regioni avevano di fatto estromesso il ministero, ed è servito il Decreto Galasso (poi l. 431/85) a ripristinare un ruolo – sia pure residuale – per le Soprintendenze. Dal 1985 al 2010 (data dell’entrata in vigore dell’art. 146 del Codice) queste ultime hanno potuto soltanto annullare le autorizzazioni paesaggistiche degli Enti per vizio di legittimità e non nel merito, se una norma veniva elusa, e non per dissonanza con il contesto paesaggistico. I ricorsi – pertanto – erano certezze, ogni qual volta si annullavano autorizzazioni paesaggistiche, dando vita ad un contenzioso impegnativo e frustrante per tutti.
A qualche anno dal 2010 – data dell’entrata in vigore del parere di merito di compatibilità paesaggistica con il DLgs 42/04 – con il DPR 13.2.2017 n.17, sono state introdotte significative semplificazioni, volte ad accelerare il rilascio del parere endoprocedimentale soprintendentizio, consistenti nella riduzione dei tempi e in alcuni casi nell’esclusione del parere delle Soprintendenze.
Va evidenziato che è già previsto nel Codice che il parere delle SoprintendenzeABAP diventi non vincolante quando l’opera è conforme alle previsioni dei piani locali dei comuni che devono essere adeguati al Piano Paesaggistico della Regione. Il assenza di tale conformazione, se non vi è il Piano Paesaggistici (sono pochissimi) e quindi l’adeguamento dei piani dei comuni, il parere delle Soprintendenze resta obbligatorio e vincolante e si basa sulla conformità delle norme (dell’ente titolare al rilascio) oltre che sulla compatibilità con il contesto.
Sarebbe auspicabile che il legislatore facesse pressione sulle le Regioni affichè si dotino dei Piani Paesaggistici e i Comuni a conformare gli strumenti urbanistici alle previsioni, in modo da poter avere la certezza del diritto, piuttosto che diminuire gli strumenti di tutela verso il patrimonio culturale e ambientale del Paese. Si eviterebbe così ogni margine nei poteri decisionali , tecnici discrezionali e interpretativi di norme. E’ superfluo ricordare che lo strumento del Piano Paesaggistico è redatto con il concorso delle Soprintendenze nella fase ricognitiva dei beni e nella costesura delle norme per le zone tutelate. Una volta pianificato il territorio, le procedure potranno essere più rapide, ove rispettate da parte dell’ente responsabile.
Qualora si dovessero operare cambiamenti normativi o nelle procedure, questi dovrebbero prevedere modalità migliorative per l’attività delle Soprintendenze ai fini dell’interesse pubblico. E non l’opposto.
La normativa vigente (e anche la precedente) è mirata a proteggere i valori culturali e paesaggistici e questo è il compito delle Soprintendenze che operano in virtù delle leggi esistenti e nello spirito della Costituzione, spesso con responsabilità e sacrificio, in una cronica carenza di personale, e con pochi riconoscimenti rispetto alle responsabilità assegnate.
Si ritiene, pertanto, che sia offensivo per le Soprintendenze parlare di lentezze burocratiche o incertezze applicative nei progetti di sviluppo territoriale; diversamente si può riscontrare in molti casi un problema serio nel rispetto e nell’applicazione delle procedure da parte delle amministrazioni locali
A 26 anni dalla Convenzione Europea del paesaggio di Firenze del 2000 che promuove la protezione, gestione e pianificazione del paesaggio e quindi del codice del 2004, è desolante dover ribadire questi concetti.
Si sottolinea che il paesaggio è anche forte motore dell’economia per essere in grado di attrarre il turismo e tutto quanto a questo collegato; in virtù anche di tale attrazione vanno salvaguardate e valorizzate le caratteristiche che lo connotano come unico.
Si esprime la piena contrarietà a revisioni del Codice se non per migliorarne l’efficacia ai fini della tutela e della gestione del patrimonio culturale di cui è competente, quale strumento attuativo dell’art. 9 della Costituzione, assicurando l’interesse della collettività senza discriminazioni.
I termini, le procedure, i tempi previsti dall’attuale normativa sono stati definiti a seguito di anni di esperienze e di studio da parte di esperti di varie discipline.
Il meccanismo del silenzio-assenso (comma 2, lettera a) non si applica nei procedimenti relativi a interventi in aree tutelate ai sensi del Codice (parte III del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42), ovvero nei siti della Rete Natura 2000, in parchi e riserve nazionali e regionali, in territori costieri e montani tutelati ai sensi dell’articolo 142 del medesimo decreto, nonché in aree boschive, agro-forestali o rurali di elevato pregio paesaggistico e ambientale, o caratterizzate da elevata vulnerabilità climatica, ecologica, idrogeologica o da processi di degrado del suolo. La previsione di ipotesi di silenzio assenso, benché concettualmente non corretta in tema di esercizio della funzione di tutela, non modifica negli effetti la vigente disciplina, dove alla mancata espressione del parere nel termine vincolante consegue il così detto effetto devolutivo, nel senso che l’amministrazione competente provvede direttamente sulla domanda di autorizzazione.
Sarebbe un danno per il Paese e per chi lo vive proporre modifiche insensate e dettate da logiche demagogiche. Anche vicende e catastrofi avvenuti negli ultimi tempi sono riconducibili ad assenza di pianificazione, o rispetto delle norme e manutenzione dei luoghi.
Articoli/commi ad esempio.
La finalità dichiarata all’art. 1 “contemperare le esigenze di tutela del patrimonio con la semplificazione dei procedimenti amministrativi in materia paesaggistica” attraverso la revisione del Codice dei beni culturali e del paesaggio, risulta incomprensibile considerato quanto sopra espresso in merito alla redazione del Codice e alle valutazioni fatte allora sulla base di una previsione che non ha trovato adempimento nella redazione dei Piani Paesaggistici. E’ su questo aspetto che si deve puntare per una buona pianificazione concertata (questa si da aggiornare anche sulla base di nuovi studi e valutazioni) che, ove rispettata, sarà in grado di porre ordine e garantire tempi e correttezze procedurali nell’interesse della salvaguardia del patrimonio paesaggistico.
Non è praticabile quanto espresso nell’art.2 ai commi c) e f), ossia che non venga richiesto il parere delle Soprintendenze, poiché non vi è certezza senza il controllo tramite la procedura che gli interventi siano di “lieve entità” o nel caso di “attività di carattere stagionale e ripetitivo”, per lo stesso motivo di cui sopra.
Si ritiene non corretto quanto previsto nell’art 2 comma d) in merito alla competenza della Direzione Generale nelle autorizzazioni per infrastrutture strategiche ecc., poiché non è l’entità o il carattere dell’opera che determina il tipo di competenza. Questa infatti non può che rimanere in capo alle Soprintendenze che si confronteranno e coordineranno con altre Soprintendenze ove necessario e con la competente Direzione Generale, ma senza che il procedimento sia sottratto alla Soprintendenza.
Si conferma una tendenza alla limitazione del ruolo delle Soprintendenze (se pur meno esplicito) per la tutela del paesaggio, e un declassamento nella formazione del provvedimento di autorizzazione. Al contrario la giurispondenza emette sentenze che riconfermano il ruolo delle Soprindenze e escludono ogni forma di silenzio assenso.
Si osserva che lo strumento della delega al Governo per il riordino delle procedure di autorizzazione paesaggistica, trattandosi di specifiche modifiche della vigente disciplina del Codice è inadeguato per certo e per eccesso. Per la ragionevole esigenza del coordinamento basterebbe una circolare, mentre sicuramente si espone a rilievi di legittimità costituzionale la immotivata – e obiettivamente priva di ragioni funzionali – esclusione della Soprintendenza dal procedimento di autorizzazione degli interventi di lieve entità, per i quali già vige una rapida e semplificata procedura. L’accentramento del parere al Ministero sottintende la ratio di condizionare il giudizio (per opere di preminente interesse nazionale) ad apprezzamenti politico/discrezionali, incompatibili con l’esercizio della funzione di tutela.
Non si conoscono casi, astrattamente ipotizzati sub g), che esigano autorizzazioni annuali.
Si risconta in generale una confusione e poca correttezza nella enunciazione dei vari punti che costituiscono il DDL.
3 febbraio 2026
